在防范金融风险的过程中，如果说影子银行是制造金融风险的工具，地方政府债务问题就是主要的风险爆发点之一。
国务院总理李克强3月5日在政府工作报告中谈及重大风险防范化解时称，防范化解地方政府债务风险。严禁各类违法违规举债、担保等行为。省级政府对本辖区债务负总责，省级以下地方政府各负其责，积极稳妥处置存量债务，健全规范的地方政府举债融资机制。
财政部长肖捷3月7日在全国两会记者会上再次重申，从严整治无序举债乱象，对各类违法违规举债问题，发现一起、查处一起、问责一起。
2017年以来，中央一系列文件在收紧地方政府债务管理：2017年上半年，财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会等六部委联合发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（50号文）、财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（87号文），对可能产生隐性债务的融资方式逐一堵漏洞；中共十九大后一个月，财政部清理规范PPP项目库、国资委规范央企参与PPP行为；今年以来的种种围堵“非标”的政策，财政部、发改委严禁企业债发行与地方政府信用挂钩的194号文，以及即将出台的资管新规，都意在规范地方政府的融资行为，遏制隐性债务增量。
这些政策从两方面入手，既重申融资平台新增债务与地方政府信用严格隔离的要求，也重点治理了近年来快速发展的政府与社会资本合作（PPP）、政府购买服务、政府引导基金等地方新融资模式中出现的违法违规行为。过去一年间，十余个地方政府、相关金融机构、律所、会计师事务所因此被问责。地方政府此前采用的违法违规举债路径，正在被一一堵住。
市场预期正发生改变。2018年初，内蒙古、天津滨海新区对经济数据“挤水分”，GDP、财政数据下修后，衡量债务风险的负债率、债务率等指标明显上行。市场开始担心，一些地区的债务指标或突破警戒线，对地方偿债保障依赖较强的城投债风险可能加大，一时间内蒙古、天津、云南等地区城投债利差走扩。2018年城投债可能打破刚兑，已经成为市场普遍预期。
与此同时，对地方政府隐性债务的再次摸底已经展开。2017年12月开始，多个省份“深刻领会习近平总书记关于防范化解债务风险系列重要讲话精神”，召开专门会议研究部署防范政府债务风险，要求摸清底数，有的省份将“化解政府债务作为政治任务”，有的称“坚持发展是政绩、化债也是政绩”。
根据肖捷在前述记者会上提供的数据，截至2017年末，中国政府债务余额为29.95万亿元，其中中央财政国债余额13.48万亿元，地方政府债务余额16.47万亿元，政府负债率（债务余额/GDP）为36.2%，比2016年的36.7%有所下降。
“显性债务的规模是清楚的，但隐性债务到底有多少，谁也不知道。”多位研究人士对财新记者表示，这也正是风险所在。
要摸清债务底数，首先要明确界定何为隐性债务。中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚对财新记者表示，对政府债务，一要看法律名义，二要看用途，除了慈善，其他任何营利性企业用于公益性项目的资金，也都是政府债务，政府迟早都要管，但是监管是不是走到这一层，还要观察。
中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为，地方债务风险分为两类：一类是市场正常的风险，二是体制性风险，包括财政体制的风险。“如果是市场自身的风险，这很正常，体制性风险才是地方债要防控的风险。”
2008年全球金融危机以来，中国地方债务规模经历了多次摸底、多次规范，从新预算法、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文），到50号文、87号文，再到近期的诸多举措，中国对地方债管理已经建立了限额管理、预算管理、风险预警、应急处置预案、日常监督等相对完善的制度体系。按肖捷的话来说，已经初步形成了地方政府债务的闭环管理体系。但为何地方政府违法违规举债行为屡禁不止？
“最根本的原因是地方政府债务缺乏预算约束。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，尽管2015年预算法开始用预算来约束政府活动的范围，但目前无论中央还是地方，政府投资计划、融资计划掌握在各个部门手里，并没有真正整合起来纳入预算统筹考虑，而是在预算之外。这种分散化、碎片化的局面，很容易导致地方政府债务的无序增长。
他认为，根本的解决之道是建立集投融资于一体的资本预算，突破部门间的障碍，将其协调为一个整体。通过设立资本预算，对政府各个部门的投资、融资活动有一个通盘清晰可操作的计划，明确政府三年后、五年后甚至十年后的投资、融资规模，以及融资期限和结构等。
多位研究者表示，要跳出债务问题来看债务，要通过政府投融资体制改革，合理制定政府投资规划，克服地方政府的投资冲动，同时配以财税体制、金融体制等改革，地方债才能实现可持续发展。
隐性债务再摸底
近期多个省份都传出对地方政府隐性债务摸底的消息。
山东从1月1日起，在全省清查各地政府隐性债务情况，摸清隐性债务底数，找准风险点和薄弱环节，积极主动采取各类有效措施。
浙江泰顺县财政局下发文件要求进一步核查隐性债务，将政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位为公益性项目举借的债务及已签订协议约定未来支出责任事项全部如实填报，并称这是浙江省财政厅“对隐性债务的最后一次确认”。
湖北省政府召开会议，要求充分认清地方政府债务特别是隐性债务问题的严重性、危害性、紧迫性，把防范化解地方政府债务风险作为首要战役，要摸清真实底数，按照“三严三实”要求，掌握政府资产负债情况，找准问题症结，做到心中有数。
云南省政府工作报告提出，加强对隐性债务的统计和监测，摸清隐性债务底数。
宁夏也提出，摸清楚政府债务总体规模、结构分布、偿还能力等，掌握风险底线，深入分析成因，做到心中有数、精准发力，并要求各市县把化解政府债务作为政治任务，切实承担起主体责任，制定分期分批消化方案，加快清理化解进度，不能新官不理旧账，确保政府债务可承受、可持续。
内蒙古的行动更快一些。在2017年12月25日的自治区党委、政府专题会议上，内蒙古自治区党委书记、人大常委会主任李纪恒表示，8月以来，果断整改一批问题项目，严肃问责相关责任主体，全面清理各类政府投资项目，基本摸清三级政府债务底数，及时出台化解债务工作方案，并称“坚持发展是政绩、化债也是政绩”。
内蒙古预算报告中也称，2017年基本摸清政府债务底数，查清债务投资项目形成的资产，明晰债务偿还责任，逐级制定了政府债务化解方案和台账。
这并不是各地对地方隐性债务首次摸底。2015年新预算法实施前，财政部曾要求地方政府清理甄别存量债务；2016年10月，财政部下发紧急文件要求各地摸底债务，不仅涉及融资平台，还首次纳入国有企业和事业单位，并汇总PPP项目、政府购买服务、政府投资基金、专项建设基金等新型工具中涉及的财政支出责任情况。
此前两次摸底结果未公布，但信息显示情况不乐观。2017年初，有专业人士估算，截至2015年末地方政府隐性债务余额接近35万亿元，2015年经全国人大常委会批准的地方债务限额为16万亿元，隐性债务超过债务限额的2倍。
据财政部数据，2017年经全国人大常委会批准的地方政府债务限额为18.8万亿元，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额16.47万亿元。但2017年底，多位接近决策层的研究人士对财新记者表示，隐性负债风险要比此前预想的严重。有些地区隐性负债规模是显性债务规模的四五倍。
“政府借道融资太多了。”赵全厚称，除了融资平台、国有企业、事业单位，甚至还有借道民间资本的方式。“要按照用途来定义隐性债务，哪怕是民间资本管理公司，借钱用在公益性项目比如不收费公路的建设上，也应该算作隐性债务。”
中国社会科学院大学副教授吉富星认为，隐性债务表面上是企业向金融机构借款，实际上是政府的表外、表表外融资，不能依据融资主体和融资途径来判断，而是要看还款来源是否是财政资金，依托政府信用、纳入预算的方式是否合规。
目前对隐性债务并没有统一的口径，但多位研究者使用其他数据来估算这一数据。有体制内研究者称，从2014年下半年到2017年9月，中国基建投资约38万亿元，其中政府投资约7万亿元，民间投资约8万亿元，其余23万亿元很可能是政府新增的隐性债务。
朱雀投资的测算采用两种方法：一种是基于财政支出的角度，基建类、社保类、住房保障类支出容易积累大量债务，按此估算地方债务规模在60.7万亿元；另一种从社融增量中扣除居民新增负债和企业新增融资，得出政府新增负债规模，以此与社保缺口和准财政性债券以及政府债券相加总，政府债务总额为61.5万亿元。
融资平台付息难
就地方债务来讲，风险并不仅仅在于规模多少，更重要的是其偿付风险。
在地方各种隐性负债手段中，普遍存在的问题是信息不透明，很难判断其风险。相比之下，地方融资平台由于需要在债券市场上发行债券，信息披露相对完善，借此可以判断其风险。
地方融资平台是基础设施项目融资和执行的重要方式，在应对全球金融危机的“4万亿”刺激计划后被广泛使用。2010年，银监会按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则，对超过1.1万家融资平台实行名单制动态管理。2015年预算法规定，地方政府不得借助融资平台违法违规举债。此后这一名单在严控退出的同时，几乎没有增加。截至2017年9月底，这1.1万家融资平台中，已有2498家退出。
但多位知情人士提醒财新记者，新预算法实施后有地方政府违规成立新的平台公司，但并未纳入这一名单，其融资也并未受到限制。
长江产业经济研究院研究员陈柳认为，新设平台和退出名单后的平台公司，实质上仍然承担执行地方政府融资的任务，其贷款和发行债券难度大幅降低，融资额度也会大幅增加，隐性债务风险会越累越高。
近期多项研究对近年来发行债券并且承担城投功能的企业财务信息作出分析，得出相似的结论：融资平台不仅面临还本的困难，即使考虑了政府补贴，其收入也很难满足付息的需求。
清华大学经管学院副院长白重恩剔除重复计算后称，截至2017年6月底，发行过城投债的融资平台债务余额在47万亿元左右。从资产、负债两个角度看，融资平台占所有发债企业的比重均在不断增加，“从规模上看，地方政府投融资在整个经济中的比重是增加的”。
随着中国经济的回暖，其他发债企业息前税后投资回报率2015年触底后开始回升，2017年上半年接近3%，但融资平台资产回报率仍在持续下降，从2007年的3%以上降至2017年上半年的不足1.5%。
白重恩强调，这一投资收益率已经包含了财政补贴收入，意味着融资平台的收益已经不能付息了。
根据其分省份研究，投资率越高的地区，投资回报率越低，固定资产投资中建筑安装占比越高的地区，投资回报率越低。
中国人民银行武汉分行营业管理部张炎涛、王溪岚和中国人民银行调查统计司王立元考察了全国8741只平台债，得出类似结论：截至2016年末，8741只平台债发行公司平均资产负债率57.31%，较2015年末上升1.2个百分点，平均总资产报酬率（ROA）仅为1.92%，低于平台债发行平均利率4.75个百分点。“这意味着8741只平台债发行公司基本上在做着亏本的生意，也意味着平台债务规模越大，无法偿还的可能性也就越大。”
根据其研究，融资平台的偿债风险主要集中在市县级平台，省级平台状况较好。东北地区县级平台偿债压力尤为突出，17个县级平台中有12个平台偿债率超过100%，平均偿债率高达310.13%；中部地区主要是湖南大部分县级市偿债率较高，28个发债县级市中有21个县偿债率超出100%，平均偿债率为242.11%；西部地区62个县中有13个县偿债率超过200%。
一些金融机构的研究也大致如此。大公国际的测算结果是，2016年城投有息债务总额占地方综合财力的135%，城投现金流远不如其他行业，主要靠政府补贴。
德意志银行中国首席经济学家张智威提醒财新记者，发行城投债的融资平台，其经营状况通常要好于未发债平台。
“中国金融最大的风险来自地方政府融资。”一位熟悉城投融资的人士对财新记者称，地方政府融资不考虑成本，而且纯粹靠借新还旧空转，金融机构推波助澜，严重扭曲了市场。
海通证券首席宏观分析师姜超测算称，存续城投债在2018年付息规模约为2584亿元，比2017年增长15%，付息压力有明显增加。
一些不规范的做法也在增加融资平台的风险。中债资信地方政府及城投行业研究团队研报称，市场中仍然存在地方政府为支持城投企业发展向其变相注地的现象，主要方式是地方政府“招拍挂”后向其返还土地出让金，这样土地资产虽能部分覆盖债务，但需关注资金缺口、利息成本及土地资产变现时间等问题。
一位金融机构人士对财新记者称，其近期调研发现，有些地方政府注入的土地存在各种各样的问题，甚至没有土地证。
为了应对偿付压力，地方的普遍做法是将区域内的城投公司和国企整合，设立金控公司，将好一点的国企划入，通过做大资产来提高增信，安徽、重庆等省份已经发文支持这一做法。
“短期内这会成为一种趋势，通过盘活地方国有资产来缓解城投的债务偿付压力。但长期看，这种整合也会带来跨行业经营和资产调配的问题。”有评级机构人士对财新记者称。
2018年城投或破刚兑
地方债管理收紧，融资渠道收紧，到期量增加，叠加置换债收尾等因素，使得市场近期对城投债违约风险的关注度攀升。
中金公司固定收益研究团队1月的市场调查中，超过六成的投资者认为今年打破刚兑最可能发生在城投债务领域，远高于排名第二的理财产品违约（15%），显示投资者已经开始把城投债务违约作为2018年一个较大的潜在风险点。
“近期市场对城投债务风险的担忧是自2011年三季度城投债暴跌之后最为显著的一次。”中金公司报告称。
2018年城投债到期量或将创下新高。根据姜超的测算，存续城投债中，需在2018年偿付的规模有1.35万亿元。如按2018年发行且年内到期的城投短融与2017年持平（1554亿元）计算，2018年城投实际偿付量将达到1.5万亿元。
此外，2018年还有超过2700亿元城投债进入回售期，且考虑到城投信仰趋弱，回售比例或有大幅提高。“综合考虑，2018年城投债到期量会较2017年（1.48万亿）略有增加，压力不减。”姜超称。
但融资平台原有的融资渠道正在发生变化。首先，延续三年的债务置换即将结束。按照财政部此前的安排，到2018年8月，2014年12月31日之前发行的、财政部审计认定的以非政府债券形式存在的存量政府债务将全部置换完毕。尽管目前融资平台债务压力巨大，但据财新记者了解，中央政府目前尚未有出台新一轮债务置换的打算。
华创证券固定收益分析师屈庆认为，如果有了新一轮债务置换，会产生很多负面影响：首先，债务认定难度很大；其次，新一轮债务置换说明了政府对2014年债务审计结果以外的其他债务进行兜底，这与地方政府债务管理一贯要求是相冲突的，不利于树立政策威望，可能更加刺激了未来城投的无序融资。
根据中信证券固定收益分析师明明的统计，截至2017年末，成功置换的城投债118只，总规模1512亿元。
债务置换后，这部分存量政府债务转化为政府债券的形式，偿付得到了保障，但收益率下降。2017年初开始，债务置换开始出现提前偿付的案例。
据海通证券不完全统计，2017年有1555亿元的城投债发布提前偿还公告，年内完成偿还工作的有670亿元。三季度开始提前偿还案例逐渐增多，有近50只城投债公告拟提前偿付，四季度有130只城投债公告拟提前偿付。姜超预计，2018年会有更多的城投债宣布提前偿付。
2018年8月债务置换结束后，市场上存在的所有城投债都不属于地方政府债务，届时城投债的到期兑付将显著依赖再融资。伴随金融去杠杆和强监管政策的推进，城投此前较为依赖的非标、委托贷款等融资渠道，未来融资难度都会增加。
财政部、保监会1月发文，严禁违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保，特别要求“保险机构要将融资平台公司视同一般国有企业，根据项目情况而不是政府信用独立开展风险评估，严格实施市场化融资”。
财政部与发改委2月12日发文，严禁企业债申报涉及与地方政府信用挂钩的虚假陈述、误导性宣传，严禁申报企业以各种名义要求或接受地方政府及其所属部门为其市场化融资行为提供担保或承担偿债责任。
这些文件虽多是原有规定的重申，但在问责力度不断加大、范围不断拓展的情况下，仍将对城投平台再融资产生限制。中金报告称，这不会直接导致具体债务违约，但容易导致市场对城投平台偿债能力，尤其是地方政府信誉的看法发生不利变化。由于城投平台自身缺乏偿债能力，如果视同一般国企不考虑政府特殊增信，可能难以通过风险评估。“2018年将是信用债市场有史以来，城投平台再融资压力最大的一年。”
2017年开始，在原有融资渠道之外，财政部推出了项目收益专项债券，在一定程度上降低了地方政府对平台公司的融资依赖。但这一债券受地方政府专项债券限额约束，2018年专项债额度或从2017年的8000亿元增加到1.35万亿元，但仍难以满足实际资金规模需求，并不能够完全替代平台公司的相关融资功能。
“最近平台公司又回到了2013年到2014年的情形，开始大规模高利息借贷。”前述熟悉城投公司的人士称，与上一轮不同，现在银行和金融机构的资金受到限制，更多通过信托或者地方交易所募集普通民众的资金，对收益率要求更高，平均融资成本在9%以上。
1月逾期的云南资本虽然不是融资平台，但在市场心态较为脆弱的情况下，仍引发担忧。中金报告提醒，2011年城投债暴跌的导火索就是云南省城投平台相关信用事件，同一区域再爆兑付风险事件，很容易加剧市场疑虑，对云南地区发行人的态度会变得更加谨慎。
一位大行资管人士对财新记者称，他们倾向于选择经济实力较强地区的城投债，而风险较大地区如东北三省、云南、贵州、新疆、内蒙古等地区的城投债已不予考虑。
市场对城投信仰正在下降。在一系列文件严格防范金融风险的背景下，城投债何时会出现违约，成为市场关注的焦点。
“如果监管层有自信保证经济和金融的基本稳定，在局部领域试水城投债务‘打破刚兑’就变得可能。”中金报告称，从2017年以来金融去杠杆、供给侧改革和治理雾霾的力度和效果上看，政府表现出了很强的执行力，且未对经济和金融稳定形成太大拖累，不排除在部分看起来市场影响不大的领域“试水”的可能性。
天风证券固定收益分析师孙彬彬亦认为，目前虽尚无城投平台违约事件爆发，但2018年有可能出现类似非标信用事件。
其他融资渠道受限
2015年新预算法实施后，地方政府因为融资平台受到限制，又创造出PPP、政府购买服务、政府引导基金等新的融资方式。2017年以来的地方债管理收紧和金融强监管之下，这些新型融资渠道也被封堵。
PPP是近三四年地方政府在基础设施、公共服务等领域使用较多的方式。2014年初财政部推出PPP的初衷，是要实现国家治理现代化、发挥市场机制决定性作用、转变政府职能、建立现代财政制度和推动城镇化健康发展的五大变革。但在实际操作中，一些地方采用固定回报、兜底回购等方式包装PPP项目，借PPP名义变相举债融资，增加了地方政府性债务风险。（参见本刊2016年第44期“PPP大跃进”）
2017年底，财政部开始清理PPP项目库，根据财政部PPP中心的数据，2017年四季度，PPP管理库项目净增项目和投资额已明显放缓，与三季度相比分别下降58%和51%。其中内蒙古、甘肃、辽宁、海南、陕西2017年12月末项目数低于9月末，分别减少68个、11个、3个、2个和1个。
根据兴业证券的统计，2018年PPP项目退库规模进一步增长，1月单月退库项目高达730个，规模达到5307亿元，均创下新高。截至2018年1月，累计退库项目总数超过2500个，累计规模超过2.3万亿元。
“一行三会”资管新规和各类围堵非标的政策，则剑指PPP发展中出现的项目资本金名股实债、小股大债问题。（参见本刊2018年第8期“PPP遭遇金融强监管”）
“一些央企、国企参与的PPP项目都被资本金卡住了。”中国财政学会投融资专委会委员何杰称，现在名股实债、小股大债产品在基金业协会根本备不了案。
清华大学PPP研究中心首席专家王守清预计，今年一季度，随着PPP项目库清理工作结束，项目数量会急剧下降，从项目回报机制看，下降可能更多来自政府付费类项目，使用者付费类项目下降可能性不大。到下半年情况可能会有好转。
相比于PPP，地方政府将政府购买服务运用于建设工程项目，获得的融资成本更低、规模更大。有地方测算称，政府购买服务的融资成本比PPP成本低40%。一些地方政府将政府投资基金、PPP与政府购买服务嵌套在一起，放大杠杆。
一位业内资深人士告诉财新记者，一些省份设立扶贫基金，以政府购买服务的名义向商业银行购买金融服务，签订设立基金的协议，商业银行出资70%作为优先级，地方政府出资30%作劣后，地方政府给金融机构付息，并将其列入政府购买服务，“其实就是打着购买服务的名义举债，风险很高”。
2017年6月出台的87号文，以负面清单的方式明确了政府购买服务的范围：严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。只有棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，可以例外。
87号文同时要求，政府购买服务应遵循先有预算后购买的原则，年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。
这对地方政府的行为产生了巨大影响。中国社会科学院大学副教授吉富星告诉财新记者，此前很多政府购买服务实际并未在预算中安排，且时间跨度普遍超过五年、十年，期限很长。一些地方政府正纠结于对政府购买服务如何整改，是还款、解约，还是其他方式。
政府引导基金也是2015年以来地方热衷的一种方式。其操作方式是，政府通过财政或政府融资平台，出资10%-20%，放大杠杆，撬动银行或其他社会投资机构80%-90%的资金。政府作为劣后方，给社会资本方固定回报和兜底承诺，通过回购股权的方式使融资机构退出。这种变相融资方式，规避了金融监管和地方债务控制，加大地方隐性债务风险。
吉富星称，2016年底以前，政府引导基金的融资成本较低，多在5%-6%，2017年上半年开始攀升，有的达到12%。50号文和资管新规出台后，这种融资方式将很难推进。
他称，政府引导基金的融资规模正在萎缩，杠杆率从最初的1∶9，降至1∶4，甚至有些基金已经降至1∶1。
“政府原来创新的融资渠道，现在基本都不能用了。”吉富星表示，地方政府债券是惟一、合规的政府融资渠道，规范的PPP也是国家倡导的。
但从目前看，仅凭地方政府债券和规范的PPP项目，很难满足地方基建设施建设的资金需求。屈庆认为，2018年有可能通过扶贫途径向经济注入资金，这会使得地方政府财力有所改善，但具体形式和规模仍需要观察。
赵全厚称，目前精准扶贫的易地搬迁和棚户区改造融资受到政策支持，有地方政府敏感地发现了这两条渠道，希望通过扩围、提高标准，“要么将债务填进去，要么将资金套出来”。中央和地方会有激烈的博弈。
他提醒，2017年开始，监管政策密集出台，地方政府的研判能力强了，意味着改造能力、应变能力也强了，可能不断地去改头换面，改换主体，监管和地方政府将变成“猫和老鼠长期的游击战”。监管要吸取PPP和政府购买服务的惨痛教训，密切关注地方政府新动态，避免尾大不掉，造成大波动、大调整。
治本之策何在
全球金融危机以来，中国地方政府债务融资方式从融资平台到PPP、政府购买服务、产业基金，中央政府多轮摸底、收紧监管，结果仍是债务规模快速累积，地方政府的违法违规举债“创新”，花样层出不穷。原因何在？
财政部在2017年底提交全国人大常委会的一份报告中，将地方政府违法违规举债问题的成因归结为四点：一些地方党政领导干部政绩观不正确，过度举债谋“政绩”；有些地方和部门审核基础设施建设项目把关不严，对举债建设项目现金流评估不够，对项目市场前景和经济效益测算不科学，没有充分考虑地方政府还款能力；有些金融机构认为地方政府不会破产也不敢破产，存在财政兜底幻觉，推波助澜；违法违规融资行为问责不到位。
2017年以来，随着中央对地方政府债务管理的收紧，问责力度不断加强，除了地方政府官员，金融机构人员、会计师、律师也被问责。中央多次强调“终身问责、倒查责任”，福建、内蒙古等多个省份开始将地方政府债务管理纳入领导班子绩效考核体系中。
“从国外经验看，没有问责机制，很难解决债务问题。”一位接近财政部的人士称，巴西三次处理债务危机，前两次都失败了，第三次成功的原因就是因为问责了。
按照预算法的规定，违规举借债务或者为他人债务提供担保，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
问责虽然能起到一定的震慑作用，但并非治本之策。多位研究人士认为，中国现行政府投融资体制存在问题，投资和融资不衔接，投资规划时没有考虑融资，以及地方有没有钱。
“中央基建投资有一系列问题需要校正。”中国社科院经济研究所所长高培勇2月25日在中国经济50人论坛2018年年会上表示，每年5000多亿元的中央预算内投资，是作为对地方专项转移支付安排的，在安排过程中并未考虑地方政府有没有财力配套，地方政府是否做好了项目论证，导致基建投资下达到地方，扩大了各种隐性债务，这部分资金游离于正常的预算管理之外，绩效评估、预算执行状况存在很大的盲区。
中共中央办公厅近日发文，要求人大预算审查监督的重点，从原来的赤字规模和预算收支平衡状况，转向支出预算和政策，希望借此硬化地方政府预算约束，坚决制止无序举债搞建设，改变以往先确定各领域支出总额再安排具体项目的做法。
赵全厚认为，中央对政府债务的管理需要从两方面入手，一是既定投资的融资渠道规范化、透明化、风险可控化，二是要加强对政府投资的管制。
中国自2001年开始起草政府投资条例，2010年1月，国务院法制办公室公布了征求意见稿，国家发改委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》中提及出台政府投资条例，但至今尚未出台。
赵全厚认为，政府投资条例需要解决两个问题：一是把每级政府的投资功能和投资事权说清楚；二要通过提高决策的科学性，来提高每级政府的投资有效性。
“地方政府的基础设施建设存在期限错配问题。”国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦认为，中国作为一个发展中国家，有大量的项目需要建设，问题是多长时间做完，时间上如何分配。
他认为，短期内上马大量建设项目，会导致资金跟不上，有的借钱是为了还利息，实际上成了“庞氏融资”，还会导致透支未来的增长潜力，拉动相关产业过快增长使得增速回落后产能过剩问题更加严重。
“还是要坚持量力而行的原则，按照已有财力和正常融资能力安排建设项目。”刘世锦称，需要研究在技术、融资、产业等约束条件下建设项目的最优时间分布问题，这可以转化为政府规划和政策议题。
“仅靠加强地方债管理来解决地方债风险，基本是不可实现的目标。”乔宝云称，从其他国家的实践看，这一方法都失败了。应该跳出债务来看，要有财税体制、金融体制等改革，才能实现可持续发展。
刘世锦认为，对地方债问题，要立足长远、标本兼治。首先是稳杠杆、软着陆，不能继续加杠杆，加大风险隐患。更重要的是，以此为契机，来解决那些长期以来要解决而未解决的深层体制问题，比如如何硬化各级政府和国企的预算约束。
此轮地方债清理规范过程中，中央多次重申，“坚持中央不救助原则”，坚决打消地方政府认为中央政府会“埋单”的“幻觉”，坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。
刘世锦称，地方政府要想办法自己处理问题，还不了债的，可以考虑出售资产，收缩资产负债表。
中国地方政府举债的另一问题是，融资成本过高。中国社科院世界经济与政治研究所研究员张斌表示，发达国家政府债务中，国债的比重达到60%-80%，政府借的都是最便宜的钱。而中国政府的借债成本很高，国债加上地方债在广义政府债务里面的占比不超过50%，大量债务通过银行贷款、影子银行、城投债举借，融资成本偏高。
在他看来，除了提高国债和地方政府债在政府债务中的比重，还需要打开“前门”，积极拓宽基础设施建设的融资渠道，关键是利用市场化的机制和渠道，为基础设施建设项目找到长周期、低成本的资金，同时也对建设项目形成来自市场的制约和监督。“不动产信托基金（REITs）是很有潜力的基础设施建设融资渠道。”
张斌解释称，从国外经验来看，基础设施、医院、学校、产业园区、仓储中心等能带来现金流的项目都可以借助REITs融资。很多PPP项目也可以借助REITs从名股实债转向真正的权益融资，真正降低融资成本。